如何正確定性“小金庫”

基本案情
    2011年8月，某市紀委在一次財經(jīng)紀律檢查中查實：該市A鎮(zhèn)財政所將鎮(zhèn)政府2010年出租公有門面房收入48萬元，記入鎮(zhèn)預算內(nèi)經(jīng)費賬的“應付款”科目中，并等額列支鎮(zhèn)政府2010年公務消費48萬元。該市B鎮(zhèn)財政所，將鎮(zhèn)土管部門收取的農(nóng)民違規(guī)建房清理費116萬元，未列入財政所賬內(nèi)核算，由鎮(zhèn)長指示財政所單獨設賬核算，用于發(fā)放鎮(zhèn)政府干部加班補貼。截止到案發(fā)，已經(jīng)發(fā)放100萬元，結(jié)余16萬元，未發(fā)現(xiàn)該資金被貪污、挪用、私分等情況。
    評析意見
    筆者認為A、B鎮(zhèn)財政所的行為均不可定性為“小金庫”。
    “在往來科目中列收列支”等類似性質(zhì)的問題能否定性為“小金庫”？中央紀委、監(jiān)察部、財政部、審計署四部門印發(fā)的《關(guān)于在黨政機關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》將“小金庫”原則規(guī)定為：“違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。”據(jù)此，只要是在國家規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認定為“小金庫”，只能按違反財政、財務、會計法律、法規(guī)、制度進行處理、處罰。也就是說，認定是否屬于“小金庫”，關(guān)鍵要看是否違反規(guī)定，資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。從現(xiàn)實情況看，許多財政違規(guī)行為，其性質(zhì)類似于“小金庫”。如在往來科目中列收列支；超范圍、超標準發(fā)放獎金、津貼；公款旅游；請客、送禮等。但只要在國家規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認定為“小金庫”。因此， A鎮(zhèn)財政所的行為不能認定為“小金庫”，只能按違反財政、財務、會計法律、法規(guī)、制度定性處理、處罰。
    那B鎮(zhèn)財政所的上述行為顯然不在國家規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，為什么不能認定為“小金庫”呢？這就要看行為是違反黨政紀律還是違反法律規(guī)定，根據(jù)有關(guān)行為應承擔的不同責任，把“小金庫”和“私存私放財政資金或者其他公款”區(qū)別開來。如果行為人行為符合《財政違法行為處罰處分條例》，有應列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，應當依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第十七條，定性為“私存私放財政資金或者其他公款”，而不應定性為“小金庫”。
    “私存私放財政資金或者其他公款”違法行為有三個構(gòu)成要件：第一，該行為破壞了國家財務管理秩序，行為具有違法性；第二，私存私放的是財政資金或其他公款，侵犯對象具有特定性；第三，私存私放是在違反財務管理規(guī)定前提下的私存私放，危害公共利益，行為具有私自性。正確判斷是否是私存私放，標準就是看財政資金或其他公款是否在單位依法設置的會計賬簿中加以反映。只要沒有把財政資金或其他公款納入單位依法設置的會計賬簿，即使該單位所有人員都知道此事，該行為也屬私存私放，應根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第十七條的規(guī)定，由財政部門責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位和直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。屬于國家公務員的，由監(jiān)察機關(guān)及其派出機構(gòu)給予處分。
    筆者認為，B鎮(zhèn)財政所的行為雖尚未構(gòu)成犯罪，但嚴重違反了法律規(guī)定，有應列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)行為，應定性為“私存私放財政資金或者其他公款”,并依法追究有關(guān)責任人法律責任，而不可定性為“小金庫”，僅追究黨政紀律責任。
    綜上所述，對于違反規(guī)定、將應列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)的行為，紀檢監(jiān)察機關(guān)在查處時，應當準確認定有關(guān)行為性質(zhì)及其應承擔的不同責任。凡是行為人違反黨政紀律規(guī)定，有應列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)行為的，如果情節(jié)輕微，后果不嚴重，或者能認真及時糾正的，應當定性為“小金庫”。對設立“小金庫”和使用“小金庫”款項負有領(lǐng)導責任和直接責任的人員，依照中央紀委《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用<中國共產(chǎn)黨紀律處分條例>若干問題的解釋》和監(jiān)察部《設立“小金庫” 和使用“小金庫” 款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》追究黨政紀律責任。